楊東援：對城市交通戰(zhàn)略的社會討論要理解問題層次

城市交通從管理到治理的轉(zhuǎn)變，戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策等問題的廣泛社會參與成為必不可少的環(huán)節(jié)。城市交通治理強(qiáng)調(diào)政府、利益相關(guān)者和社會組織的共同參與，但是由于觀察角度、立場和社會角色的不同，對問題的理解也存在很大差異，討論往往演變成為爭論，很難達(dá)到形成共識的目的。不可否認(rèn)這背后存在利益訴求的差異，但是參與者缺乏共同“語義”，由此造成的溝通和理解障礙，也是阻礙“求同存異”的原因之一。

為了在不同背景的討論者之間建立針對城市交通戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策的溝通語義，首先需要區(qū)分城市交通問題的層次結(jié)構(gòu)：城市交通問題的頂層是資源配置問題，即所謂在土地、空間資源建設(shè)資金等分配中協(xié)調(diào)人居環(huán)境與交通出行活動的關(guān)系，以及不同階層和群體的差異化利益訴求；城市交通問題的底層是運(yùn)行組織和管理協(xié)調(diào)，即在頂層設(shè)計(jì)所決定的空間網(wǎng)絡(luò)資源約束前提下，通過服務(wù)引導(dǎo)、政策調(diào)控、管理控制等手段，保障交通系統(tǒng)的正常運(yùn)行，以及協(xié)調(diào)不同社會群體的使用訴求。在頂層與底層之間還存在若干中間層問題，例如決定道路網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與布局等與規(guī)劃和設(shè)計(jì)相關(guān)的問題層次等。

現(xiàn)實(shí)中，許多討論者往往模糊了問題的層次差異。例如，談到交通方式應(yīng)該尊重個體的選擇自由時，往往隱含的訴求是增加對于某種交通方式（例如小汽車）的資源配置（可以理解為提供更多道路和停車泊位）。模糊上層問題所產(chǎn)生的約束，回避城市總體空間資源在響應(yīng)各種需求中可能出現(xiàn)的比例結(jié)構(gòu)失衡和產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，會造成下層問題討論陷入歧義。

城市交通的層次化問題結(jié)構(gòu)是一種客觀存在的現(xiàn)實(shí)，下層問題受制于上層問題。在我國特大和大城市人口密度條件下，交通用地（包括道路、停車等）占城市整體用地的比例很難超過20%（我們需要相當(dāng)比例的土地用于人居環(huán)境建設(shè)）。這意味著道路供給是存在上限的，當(dāng)然車輛的容量也就有了天花板。城市中具體個體出行選擇是一種需要占用公共資源（道路空間、公交車輛空間等）的行為，在有限容量的交通網(wǎng)絡(luò)中個體選擇行為是相互影響的。在不擴(kuò)大道路空間資源的情況下，當(dāng)大量居民個體力圖選擇占用空間資源較大的交通方式時，必然產(chǎn)生交通擁堵。為了保障系統(tǒng)的正常運(yùn)行，在有限公共資源約束下，城市交通系統(tǒng)的運(yùn)行組織管理必須面對效率、公平和自由等幾方面的關(guān)系協(xié)調(diào)，由此產(chǎn)生了各種交通需求管控。換句話說，交通需求管理等對策是在有限資源約束下不得已為之的辦法，且是與提高已有資源使用效率相互協(xié)同。

不同制度框架下，交通需求管控的方式存在很大的差異。例如經(jīng)常有討論者談到國外的一些大城市并不控制小汽車使用，這實(shí)際上是一種誤解。在土地私有體制下，許多城市采用的控車手段是必須擁有停車位才允許購車，或者限制停車位供給等。至于哪一種更好則要看具體情況。需要強(qiáng)調(diào)這里并非是說我們采用的近似粗暴的限購措施完全合理，而只是說絕大多數(shù)城市很難允許小汽車不加限制地使用。

交通戰(zhàn)略與政策是根據(jù)當(dāng)前的資源條件和技術(shù)能力做出的，不允許依據(jù)存在相當(dāng)大不確定性的“可能”而隨意決策。伴隨未來的技術(shù)發(fā)展，戰(zhàn)略和政策必然會做出適當(dāng)調(diào)整甚至根本性改變，但這是在發(fā)展態(tài)勢得到確實(shí)驗(yàn)證之后。

正由于上述原因，我認(rèn)為公交優(yōu)先在當(dāng)前階段依然必須作為我們的國策。但這不意味著應(yīng)該將公交與小汽車的使用完全對立起來。需要承認(rèn)小汽車交通在城市中有其一定的存在合理性，不能采用將小汽車趕盡殺絕的策略。因此，我始終認(rèn)為公交優(yōu)先并非公交唯一，正確的戰(zhàn)略應(yīng)是“公交優(yōu)先+X”！

未來的社會將會發(fā)生很多質(zhì)的變化，交通系統(tǒng)的不斷創(chuàng)新非常重要，這當(dāng)然包括公交系統(tǒng)的創(chuàng)新服務(wù)。這方面的技術(shù)可能性肯定是存在的，關(guān)鍵在于創(chuàng)新主體的缺位和創(chuàng)新動力機(jī)制的缺失。不解決這個瓶頸，技術(shù)上的方案只能停留在紙面。這是一個在推進(jìn)公交優(yōu)先戰(zhàn)略必須解決的問題。

總而言之，交通問題之所以“難”，就在于它的復(fù)雜性。問題的層次結(jié)構(gòu)是交通復(fù)雜性的一種特點(diǎn)?；煜龑哟侮P(guān)系，往往會使討論進(jìn)入沒有結(jié)果的死循環(huán)，有如兩條平行線，找不到共識的交點(diǎn)。