《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》修訂解讀

    為進一步深化道路客運供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)道路客運市場活力，更好滿足人民群眾安全、便捷、高效的出行需求，交通運輸部修訂發(fā)布了《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》（交通運輸部令2020年第17號，以下簡稱《客規(guī)》），自2020年9月1日起施行。為便于地方交通運輸主管部門和道路客運相關(guān)經(jīng)營者更好地理解《客規(guī)》內(nèi)容，切實做好貫徹實施工作，現(xiàn)就《客規(guī)》出臺背景及主要修訂內(nèi)容等解讀如下。
　　一、工作背景
　　道路客運是綜合運輸體系中運輸量最大、通達(dá)度最深、服務(wù)面最廣的運輸方式。部于2005年制定出臺《客規(guī)》，并結(jié)合運輸管理費收取政策調(diào)整、完善包車客運管理、“先照后證”改革、落實長途客運實名制管理等工作需要，對部分條款先后作出6次修正，對規(guī)范道路客運及客運站經(jīng)營活動，維護客運市場秩序，保障客運安全，保護旅客和經(jīng)營者合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。
　　近年來，受私家車保有量持續(xù)高位增長、綜合運輸體系日趨健全特別是高鐵成網(wǎng)運行、互聯(lián)網(wǎng)＋運輸服務(wù)深度融合等因素影響，客運市場環(huán)境發(fā)生深刻變化，人民群眾高品質(zhì)、個性化、多元化的出行需求逐步釋放，客運結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整、競爭日趨激烈，亟需深化道路客運“放管服”改革，持續(xù)優(yōu)化道路客運營商環(huán)境，提升經(jīng)營者的經(jīng)營自主權(quán)，更好發(fā)揮道路客運機動性強、便捷度高的比較優(yōu)勢，切實保障客運市場健康發(fā)展和人民群眾出行需求。特別是2020年，突如其來的新冠肺炎疫情對道路客運行業(yè)產(chǎn)生重大影響，經(jīng)營者普遍出現(xiàn)經(jīng)營困難，亟需在守住安全穩(wěn)定底線的基礎(chǔ)上，強化政策扶持，促進行業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)達(dá)產(chǎn)，更好服務(wù)“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ鳌榇?，迫切需要對《客規(guī)》相關(guān)內(nèi)容進行修訂。
　　二、主要修訂內(nèi)容
《客規(guī)》修訂后，包括總則、經(jīng)營許可、客運經(jīng)營管理、班車客運定制服務(wù)（新增）、客運站經(jīng)營、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任和附則等8個部分。主要修訂內(nèi)容如下：
（一）落實《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項的決定》（國發(fā)〔2019〕6號）要求，調(diào)整客運許可層級，并對客運班線的劃分標(biāo)準(zhǔn)、類型及協(xié)商決定機制作相應(yīng)調(diào)整。
（二）按照“放管服”改革精神，全面減少了許可管理事項，并增加了規(guī)范客運新模式發(fā)展和強化安全監(jiān)管內(nèi)容。
　　一是優(yōu)化客運許可。取消許可條件中的車輛客位數(shù)要求，由經(jīng)營者根據(jù)市場需求自行決定客車車型；將“途經(jīng)路線”由許可事項改為備案事項，放開日發(fā)班次上限，允許在不低于車輛類型等級前提下調(diào)配車輛，釋放經(jīng)營者經(jīng)營自主權(quán)；在許可方式方面，將“客運班線經(jīng)營及包車客運許可原則上應(yīng)當(dāng)通過服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)的方式實施”調(diào)整為“客運班線經(jīng)營可以通過服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)的方式實施”。
　　二是推行客運站許可告知承諾制度，簡化客運經(jīng)營許可材料。推廣自貿(mào)區(qū)“證照分離”改革試點做法，明確客運站經(jīng)營許可實行告知承諾制，簡化相對人申請程序，縮短許可時限，降低企業(yè)制度性交易成本。對于可通過部門共享、內(nèi)部核查獲取的信息及企業(yè)章程等無直接關(guān)聯(lián)材料，不再要求申請人提交，將客運經(jīng)營許可中的站點方案和聘用駕駛員調(diào)整為承諾制，便利相對人。同時，強化對承諾事項檢查和違法處置力度，確保承諾事項落實到位。
　　三是放寬客運經(jīng)營限制，激發(fā)市場活力。允許客運班車在起訖地、中途停靠地所在城區(qū)沿途下客，便利旅客出行；允許客運站在滿足基本服務(wù)功能前提下拓展旅游集散、郵政、物流等功能，充分利用客運站資源；調(diào)整省內(nèi)包車強制分類管理制度，授權(quán)省級交通運輸部門確定省內(nèi)包車客運是否細(xì)分市際、縣際、縣內(nèi)管理；允許包車客運向下兼容運營，即省際、市際、縣際包車客運經(jīng)營者可以分別經(jīng)營省內(nèi)、市內(nèi)、縣內(nèi)包車客運業(yè)務(wù)。同時，將包車客運車輛數(shù)量要求適度上調(diào)，切實做到“放管結(jié)合”。
　　四是優(yōu)化客運市場營商環(huán)境，保障公平競爭。取消現(xiàn)行《客規(guī)》中的不滿足客運許可條件的全資或控股子公司使用母公司許可資質(zhì)從事經(jīng)營活動、客運經(jīng)營者延續(xù)經(jīng)營優(yōu)先許可等制度，進一步明確客運班線經(jīng)營許可期限屆滿后，應(yīng)當(dāng)依法重新申請許可，營造客運市場公平競爭環(huán)境。
　　五是規(guī)范客運定制服務(wù)，引導(dǎo)客運新模式健康發(fā)展。明確從事定制客運需先取得班線經(jīng)營許可，定制客運車輛核定人數(shù)在7人以上，在發(fā)車時間、上下旅客地點等方面給予定制客運車輛更大的靈活度。增加對從事定制服務(wù)的班車客運經(jīng)營者和網(wǎng)絡(luò)平臺的義務(wù)規(guī)定及監(jiān)管要求。
　　六是推進農(nóng)村客運發(fā)展，提升均等化水平。為保障農(nóng)村客運可持續(xù)發(fā)展，鞏固交通運輸脫貧攻堅成果，做好與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接，落實交通強國建設(shè)綱要要求，《客規(guī)》明確了農(nóng)村客運公益屬性及城鄉(xiāng)客運一體化要求。同時，對農(nóng)村客運作出特別規(guī)定，明確農(nóng)村客運班線中途?？康乜瓦\站點可以由其經(jīng)營者自行決定，在鄉(xiāng)村一端無客運站的，無需進站發(fā)班，更好滿足實際運營需要，并利于地方結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H發(fā)展預(yù)約響應(yīng)、區(qū)域經(jīng)營等形式的農(nóng)村客運。
　　七是強化客運安全監(jiān)管，切實保障運營安全。鑒于800公里以上客運班線運距遠(yuǎn)、運營時間長、途經(jīng)路況復(fù)雜，較大以上安全生產(chǎn)事故易發(fā)多發(fā)，要求在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)開展安全風(fēng)險評估。針對行李艙載貨風(fēng)險高、隱患大的實際，明確貨物安檢、裝載規(guī)范等要求，提升客車載貨安全監(jiān)管水平。此外，增加發(fā)車前安全告知、行李物品安檢、包車運次時限等措施和要求，確保安全運行。
　　三、有關(guān)問題說明
　?。ㄒ唬╆P(guān)于提升班車客運經(jīng)營者經(jīng)營自主權(quán)。
本次《客規(guī)》修訂，簡化、優(yōu)化了道路客運班線的許可事項，著力提升班車客運經(jīng)營者在班次安排、運力調(diào)配、行駛路線、站點設(shè)置等方面的自主權(quán)。一是取消了許可事項中的班車類別（直達(dá)／普通）。二是將途經(jīng)路線由許可事項調(diào)整為備案事項，經(jīng)營者可以備案1條常用路線、1條備用路線。三是優(yōu)化了日發(fā)班次要求，將日發(fā)班次調(diào)整為“日發(fā)班次下限”，即班車客運經(jīng)營者可在滿足最低日發(fā)班次的基礎(chǔ)上，根據(jù)市場需求，靈活增加班次，在自身運力條件允許的情況下，無需再辦理加班車手續(xù)。四是優(yōu)化車輛數(shù)量及要求，除800公里以上客運班線外，車輛數(shù)量許可為區(qū)間范圍，班車客運經(jīng)營者可以在車輛數(shù)量區(qū)間內(nèi)靈活調(diào)配符合車輛類型等級、技術(shù)等級要求的車輛，無需將車輛與線路“捆綁”經(jīng)營。五是進一步明確起訖地客運站點為備案事項，將現(xiàn)行《客規(guī)》中《道路客運班線經(jīng)營許可證明》調(diào)整為《道路客運班線經(jīng)營信息表》，顯著區(qū)分許可事項和備案事項。
　?。ǘ╆P(guān)于解決旅客就近上下車需求問題。
為充分發(fā)揮道路客運“門到門”“點到點”優(yōu)勢，滿足旅客便捷乘車需求，《客規(guī)》從三個方面提出了改革舉措。一是發(fā)展定制客運。明確定制客運車輛可以不進站，在客運班線的起訖地、中途停靠地讓所在的市縣城區(qū)根據(jù)乘客需求靈活?？?，由駕駛員或者其他工作人員實施行李物品安檢，由班車客運經(jīng)營者和網(wǎng)絡(luò)平臺依法落實實名制管理要求。二是發(fā)展客運站“一站多點”模式。鼓勵客運站在其所在的城區(qū)范圍內(nèi)的客流密集地點設(shè)立?？奎c，實行備案管理，由其所屬客運站負(fù)責(zé)安檢和實名制管理。同時，明確班車客運經(jīng)營者調(diào)整起訖地客運站點時，僅需辦理備案，方便客運經(jīng)營者增補?？空军c。三是放松中途下客管制。允許客運班車在遵守道路交通安全、城市管理相關(guān)法律法規(guī)和交通限制措施的前提下，在起訖地、中途停靠地所在的市縣城區(qū)沿途下客（重大活動期間，客運班車應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)道路運輸管理機構(gòu)指定的配客站點上下旅客）。
　?。ㄈ╆P(guān)于鼓勵和規(guī)范班車客運定制服務(wù)發(fā)展。
2016年12月，《交通運輸部關(guān)于深化改革加快推進道路客運轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》正式提出“規(guī)范發(fā)展道路客運定制服務(wù)”以來，已有20余個省份開展了定制客運試點。《客規(guī)》充分總結(jié)地方實踐經(jīng)驗做法，專門新增了“班車客運定制服務(wù)”一章和相應(yīng)的法律責(zé)任，進一步鼓勵和規(guī)范定制客運發(fā)展。
　　一是依托班車客運經(jīng)營者既有道路客運班線開展定制客運?？偨Y(jié)試點企業(yè)運營模式和地方管理實踐，定制客運的基本模式是通過互聯(lián)網(wǎng)預(yù)先發(fā)布線路起訖地等信息，根據(jù)旅客需求靈活設(shè)置起訖地的停靠站點和發(fā)車時間，具有鮮明的定線運營特點。為此，《客規(guī)》明確了定制客運的定義：指已經(jīng)取得道路客運班線經(jīng)營許可的經(jīng)營者依托電子商務(wù)平臺發(fā)布道路客運班線起訖地等信息、開展線上售票，按照旅客需求靈活確定發(fā)車時間、上下旅客地點并提供運輸服務(wù)的班車客運運營方式。定制客運的實施主體為具有相應(yīng)班線經(jīng)營許可的班車客運經(jīng)營者，電子商務(wù)平臺為其提供相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)。
　　二是明確開展定制客運的基本要求。班車客運經(jīng)營者開展定制客運實施備案管理，車輛核定載客人數(shù)應(yīng)當(dāng)在7人及以上；提供定制客運網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)的電子商務(wù)平臺（簡稱網(wǎng)絡(luò)平臺），應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)法規(guī)辦理市場主體登記、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)許可或者備案等有關(guān)手續(xù)，確保接入的企業(yè)、車輛、駕駛員具備相應(yīng)的資質(zhì)。
　　三是明確定制客運的靈活政策。定制客運車輛日發(fā)班次由其經(jīng)營者自定，可在經(jīng)許可的班線起訖地、中途?？康厮诘氖锌h城區(qū)按乘客需求停靠、上下客。
四是明確定制客運的運行要求。定制客運車的班車客運標(biāo)志牌應(yīng)粘貼“定制客運”標(biāo)識。網(wǎng)絡(luò)平臺應(yīng)當(dāng)提前向旅客推送有關(guān)乘車信息，并確保線上線下經(jīng)營者、車輛和駕駛員一致，落實實名制管理要求，妥善保存業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，并按照管理部門要求如實提供。
五是明確網(wǎng)絡(luò)平臺相關(guān)責(zé)任。網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)現(xiàn)車輛違法違規(guī)行為的，應(yīng)當(dāng)及時通報班車客運經(jīng)營者。對網(wǎng)絡(luò)平臺接入不符合規(guī)定的經(jīng)營者、車輛、駕駛員開展經(jīng)營，超出班車客運經(jīng)營者許可范圍經(jīng)營，發(fā)布的經(jīng)營者、車輛、駕駛員信息與實際提供服務(wù)不一致等情形的，設(shè)置相應(yīng)罰則。
　?。ㄋ模╆P(guān)于強化道路客運安全管理要求。
　　一是從嚴(yán)管控800公里以上客運班線。分析近年來發(fā)生的較大以上道路客運安全事故，800公里以上客運班線安全風(fēng)險遠(yuǎn)高于行業(yè)平均水平，2017年陜西安康8·10特大事故、2018年湖南衡陽6·29重大事故均為營運里程均超過800公里的省際客運班車。《中共中央　國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》明確提出加強安全風(fēng)險管控，緊密結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動高危產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；嚴(yán)格安全準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)管控安全風(fēng)險，強化源頭治理。為此，《客規(guī)》明確申請800公里以上客運班線的，應(yīng)當(dāng)開展安全風(fēng)險評估，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入和事中監(jiān)管，有效化解客運安全風(fēng)險。
　　二是明確包車客運運次時限要求。分析近年來發(fā)生的包車客運領(lǐng)域安全生產(chǎn)事故，主要原因是由于包車運行周期長、距離遠(yuǎn)，駕駛員疲勞駕駛導(dǎo)致安全風(fēng)險加大；包車在車籍地以外運行，企業(yè)管理和管理部門監(jiān)管難度相對較大，一些事故車輛出現(xiàn)擅自脫離動態(tài)監(jiān)控、長期異地經(jīng)營行為。部2013年印發(fā)的《包車客運管理信息系統(tǒng)建設(shè)及管理規(guī)范》規(guī)定，省際包車客運業(yè)務(wù)備案一般不超過15天，已經(jīng)具備實踐基礎(chǔ)。為此，《客規(guī)》明確包車客運單個運次不超過15日。
　　三是強化道路客運安全事項告知。多起事故教訓(xùn)表明，旅客和司乘人員不規(guī)范使用安全帶成為擴大人員傷亡的重要誘因，安全帶是突發(fā)事件發(fā)生時保護人身安全的重要“生命帶”。在《客規(guī)》中，專門增加條款，明確“客運經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定在發(fā)車前進行旅客系固安全帶等安全事項告知”，并增加了相應(yīng)罰則，同時要求旅客按照規(guī)定使用安全帶。