全永燊：城市交通若干問題的思考與辨識(shí)

由中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市交通規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會(huì)主辦、同濟(jì)大學(xué)承辦的“2017年中國城市交通規(guī)劃年會(huì)”于6月9-10日在上海同濟(jì)大學(xué)召開。中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市交通規(guī)劃學(xué)委會(huì)副主任委員，北京交通發(fā)展研究中心原主任、教授級(jí)高級(jí)工程師全永燊作了題為“城市交通若干問題的思考與辨識(shí)”的主題報(bào)告。

　     一、如何應(yīng)對(duì)未來不確定性的新規(guī)劃模式？

中國的快速城市化過程與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，城市交通規(guī)劃面對(duì)的是諸多不確定因素。這種不確定性既有規(guī)劃客體(城市空間形態(tài)與功能配置、土地利用、社會(huì)人文與經(jīng)濟(jì)等)的不確定性，也有規(guī)劃編制與實(shí)施過程中不同利益主體意志博弈的不確定性。

　　面對(duì)未來不確定性的新規(guī)劃模式，需要我們以“持續(xù)規(guī)劃”和“動(dòng)態(tài)調(diào)整”的新理念，取代“一張終極藍(lán)圖定乾坤”的傳統(tǒng)舊觀念；同時(shí)，有針對(duì)性地合理揚(yáng)棄傳統(tǒng)“調(diào)查－分析－預(yù)測－規(guī)劃”的方法和工作模式。

　　交通系統(tǒng)狀態(tài)與各類因素的關(guān)系，既不是固定不變的“自變量”與“因變量”關(guān)系，更不是單純的因果關(guān)系，而是更為復(fù)雜的互為因果的關(guān)聯(lián)關(guān)系。交通規(guī)劃師需要發(fā)揮洞察力和協(xié)調(diào)能力，尋求建立各種不確定性環(huán)境下相應(yīng)的不確定規(guī)劃模型，例如“情景規(guī)劃”(scenario planning)模式、“d-s證據(jù)理論”規(guī)劃模式等。

　　另外，規(guī)劃實(shí)施演變進(jìn)程要遠(yuǎn)比最終的結(jié)局更為復(fù)雜。需要特別關(guān)注，規(guī)劃期中所采取的戰(zhàn)略舉措可能有別于終期規(guī)劃戰(zhàn)略，二者的分寸兼顧與時(shí)機(jī)把握需慎之又慎。

　　二、交通供給側(cè)改革的問題

　　交通供給側(cè)改革需要重新界定交通服務(wù)屬性，變革供給模式。

　　供給模式應(yīng)以城市交通服務(wù)品的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性的界定為依據(jù)

　　其一，公共品具有效用非分割性、消費(fèi)非競爭性、受益非排他性；

　　其二，公共品的提供和公共品的生產(chǎn)是兩個(gè)不同的行為主體；

　　其三，公共品的非競爭性與非排他性并非一成不變；

　　其四，“公平”與“效率”是公共品供給機(jī)制(模式)選擇務(wù)必堅(jiān)持的兩大標(biāo)準(zhǔn)；

　　其五，根據(jù)公共產(chǎn)品的不同屬性和特征，安排公共產(chǎn)品的多元供給制度，使各種公共產(chǎn)品的需求與供給平衡，公決效率最優(yōu)。

　　現(xiàn)行的交通供給模式不可持續(xù)

　　第一，市場主導(dǎo)的城市土地開發(fā)與政府主導(dǎo)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)走在彼此無交集的兩條軌道上，TOD模式無法實(shí)施，交通與城市的協(xié)同發(fā)展關(guān)系難以建立和維系；

　　第二，無法擺脫資源配置效率和效益低下(甚至錯(cuò)配)、市場價(jià)格扭曲、公共服務(wù)供給不足，公共財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的尷尬困境；第三，以公共資源投入為主要驅(qū)動(dòng)力，受制于資本(資源)投入邊際收益遞減規(guī)律，最終必然導(dǎo)致供給增長的不可持續(xù)。

　　隨著國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度變革與傳統(tǒng)模式理論基礎(chǔ)的動(dòng)搖，交通“供給模式”轉(zhuǎn)變和交通供給側(cè)全面改革勢(shì)在必行！

　　供給模式變革方向、目標(biāo)及難點(diǎn)

　　供給模式變革方向、目標(biāo)及難點(diǎn)

　　其一，公共品具有效用非分割性、消費(fèi)非競爭性、受益非排他性；

　　其二，公共品的提供和公共品的生產(chǎn)是兩個(gè)不同的行為主體；

　　其三，公共品的非競爭性與非排他性并非一成不變；

　　其四，“公平”與“效率”是公共品供給機(jī)制(模式)選擇務(wù)必堅(jiān)持的兩大標(biāo)準(zhǔn)；

　　其五，根據(jù)公共產(chǎn)品的不同屬性和特征，安排公共產(chǎn)品的多元供給制度，使各種公共產(chǎn)品的需求與供給平衡，公決效率最優(yōu)。

　　目標(biāo)：從廣度和深度上推進(jìn)市場化，創(chuàng)新資源配置方式，更多地引入市場化機(jī)制和手段，放松政府規(guī)制，構(gòu)建交通服務(wù)品供給競爭機(jī)制(包括公共部門內(nèi)部競爭)。

　　方向：以滿足公共服務(wù)需求，增加“有效供給”，提升服務(wù)品質(zhì)為首要前提，提高資源配置的效率和效益，構(gòu)建交通公共服務(wù)的多元化和適度規(guī)?；?wù)體系，給消費(fèi)者更多的服務(wù)選擇機(jī)會(huì)。

　　難點(diǎn)：“政府供給”與“市場供給”是“公平”與“效率”的博弈與平衡，“政府失靈”與“市場失靈”風(fēng)險(xiǎn)共存。核心是法治環(huán)境與社會(huì)誠信體系建設(shè)，處理好政府與市場的關(guān)系。

　　三、城市綜合交通體系結(jié)構(gòu)重組

　　現(xiàn)有的區(qū)域綜合交通運(yùn)輸體系和城市綜合交通體系二元分割自成一統(tǒng)的格局，存在諸多問題。例如，只在中心城區(qū)“界面握手”(換乘樞紐)，沒有“跨界融合”；

　　銜接界面上多家經(jīng)營主體彰顯各自的“領(lǐng)地意識(shí)”，而置乘客利益于不顧；介于“城市”與“區(qū)域”兩大系統(tǒng)之間的空間圈層(30-70-100km)成為尷尬的“系統(tǒng)服務(wù)盲區(qū)；系統(tǒng)制式(尤其是軌道交通)選擇的隨意任性、服務(wù)定位與市場需求的背離；通道資源的錯(cuò)配等亂象叢生，且有“泛濫成災(zāi)”之勢(shì)。

　　城市綜合交通的重組改造是當(dāng)前和未來不可回避的戰(zhàn)略任務(wù)，必須打破體制和權(quán)屬關(guān)系藩籬，重構(gòu)“區(qū)域-城市”新結(jié)構(gòu)體系，滿足一體化發(fā)展及資源整合的需要。

　　重組后新的城市綜合交通體系結(jié)構(gòu)必須實(shí)現(xiàn)不同空間圈層多種交通方式“功能兼容互補(bǔ)，服務(wù)需求共擔(dān)”的高度融合,而不只是界面上的“握手”銜接。不同空間圈層交通需求構(gòu)成是決定未來系統(tǒng)功能組成結(jié)構(gòu)的唯一依據(jù)。

　　四、交通規(guī)劃目標(biāo)和控制指標(biāo)

　　交通供給側(cè)改革需要重新界定交通服務(wù)屬性，變革供給模式。

　　當(dāng)前存在的錯(cuò)誤傾向

　　忽視交通發(fā)展目標(biāo)的戰(zhàn)略理念與內(nèi)涵，羅列和堆砌空洞概念，喪失目標(biāo)制定實(shí)際意義，甚至可能導(dǎo)致戰(zhàn)略方向游移不定。

　　規(guī)劃目標(biāo)與規(guī)劃指標(biāo)泛化，忽視時(shí)空環(huán)境與發(fā)展階段差異性。

　　受急功近利的行政干預(yù)，規(guī)劃目標(biāo)和控制指標(biāo)大多未經(jīng)“必要性”和“可行性”論證，且與規(guī)劃對(duì)策無關(guān)聯(lián)。例如，出行結(jié)構(gòu)規(guī)劃目標(biāo)與指標(biāo)缺乏認(rèn)真地論證分析，并未作為基礎(chǔ)設(shè)施供給規(guī)模論證、布局方案及運(yùn)營模式選擇的依據(jù)，對(duì)規(guī)劃并無實(shí)際約束力。

　　陷入戰(zhàn)略目標(biāo)與策略悖論。大多城市把“公交分擔(dān)率”與“高峰時(shí)段道路通行效率(速度)”一并列入規(guī)劃指標(biāo)系列。在堅(jiān)持實(shí)施“公交優(yōu)先”的同時(shí)，堅(jiān)持以“治堵”的名義，不斷擴(kuò)充汽車通行空間，改善汽車出行條件，而公交分擔(dān)率提升極為困難。

　　對(duì)“堵”的界定和“治堵”著眼點(diǎn)與著力點(diǎn)。很多城市過分注重“道路通行速度”指標(biāo)，并以此評(píng)價(jià)城市交通運(yùn)行水平，極易誤導(dǎo)交通戰(zhàn)略決策，把更多的資源用于改善汽車出行條件，客觀上會(huì)進(jìn)一步刺激小汽車出行需求的無節(jié)制膨脹。

　　城市交通規(guī)劃的主要目標(biāo)和著眼點(diǎn)

　　以城市“流動(dòng)性(Urban Mobility)”表示的可持續(xù)增長“活力”為戰(zhàn)略著眼點(diǎn)，制定與城市環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相適配的交通發(fā)展目標(biāo)。

　　堅(jiān)持”以人為本”的服務(wù)宗旨：尊重社會(huì)不同群體出行選擇權(quán)利的公平與公正性；市民以最低的代價(jià)(頻次、距離、時(shí)間、服務(wù)費(fèi)用)即可滿足日常所需要的出行。

　　以滿足城市公共空間功能多元化和包容性為前提，促進(jìn)城市交通空間的重構(gòu)。

　　以客觀資源與環(huán)境容量為交通系統(tǒng)構(gòu)建與擴(kuò)展的約束條件。

　　最大限度地實(shí)現(xiàn)多元運(yùn)輸方式融合與系統(tǒng)整體協(xié)同效應(yīng)。

　　五、公交優(yōu)先和公交都市

　　公交改革的出路

　　中國今天的公交發(fā)展不是修修補(bǔ)補(bǔ)的問題，而是到了一個(gè)改革的十字路口。

　　需要重新界定公共交通服務(wù)宗旨和服務(wù)定位：“面向社會(huì)不同階層，為凡適合公共交通的各類出行提供全面且可供選擇的服務(wù)(包括個(gè)性化增值服務(wù))”；打破壟斷經(jīng)營傳統(tǒng)格局，引入市場競爭機(jī)制，全面改革系統(tǒng)配置和運(yùn)營服務(wù)模式；借助現(xiàn)代信息通信技術(shù)(ICT)，全面提升網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營的實(shí)時(shí)響應(yīng)服務(wù)能力及可靠性；支持發(fā)展個(gè)性化、定制化及“一站式”統(tǒng)籌共享服務(wù)的多元化模式。

　　不要混淆公交都市與都市公交

　　公交都市的本質(zhì)城市發(fā)展模式和交通發(fā)展模式的融合。公交都市建設(shè)的責(zé)任主體不是公交企業(yè)，應(yīng)該是地方政府，目前《公交都市考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》及考核辦法均需改革；不同形態(tài)與特點(diǎn)的城市適宜的公共交通系統(tǒng)有所區(qū)別，不存在通用的發(fā)展模式和無差別的評(píng)價(jià)考核指標(biāo)。

　　六、理性對(duì)待大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)+背景下的新業(yè)態(tài)

　　在“共享經(jīng)濟(jì)”旗號(hào)下，名目繁多的“共享交通”經(jīng)營服務(wù)井噴式爆發(fā)。人們?cè)诔鯂L到這股新潮帶來的快意之后，煩惱和困惑也接踵而至。

　　姑且不論現(xiàn)時(shí)流行的“共享交通”本身是不是一個(gè)偽命題，但商業(yè)創(chuàng)意的美好包裝或多或少帶來誤導(dǎo)性。需要更加理性的獨(dú)立思考，切忌盲目跟風(fēng)！

　　有幾個(gè)問題值得認(rèn)真對(duì)待：堅(jiān)持城市交通基本戰(zhàn)略原則，對(duì)不同的“共享交通”模式區(qū)別對(duì)待，合理揚(yáng)棄；充分評(píng)估各類“共享交通” 模式的負(fù)外部性影響，防范“公地悲劇”與“市場失靈”。

　　充分顧及城市資源環(huán)境約束條件和社會(huì)現(xiàn)實(shí)治理能力，同時(shí)處理好新業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)融合共存共進(jìn)關(guān)系；處理好“存量共享” 和“增量共享”的關(guān)系，提倡和鼓勵(lì)“存量共享”優(yōu)先，“綠色共享出行”優(yōu)先；著眼于資源與環(huán)境效益，處理好“個(gè)性化出行共享服務(wù)”與“集約化出行共享服務(wù)”的融合關(guān)系。

　　要正確理解“共享經(jīng)濟(jì)”理論，把“共享出行”與“共享交通引導(dǎo)到正確方向上來。

　　2017《政府工作報(bào)告》指出要提高社會(huì)資源利用效率，便利人民群眾生活，要以此為原則，關(guān)注城市交通最需要的”共享“：以人為本，體現(xiàn)社會(huì)公平正義的城市公共空間資源合理“共享”；既有不同層級(jí)不同權(quán)屬交通服務(wù)設(shè)施閑置資源的合理配置與“共享”；為區(qū)域交通一體化發(fā)展而開放的自然資源、經(jīng)濟(jì)資源及社會(huì)資源“共享”；政府與社會(huì)的信息資源”開放、融合、共享“。

　　七、有關(guān)理論技術(shù)創(chuàng)新的幾個(gè)重點(diǎn)

　　城市空間功能結(jié)構(gòu)演進(jìn)與交通發(fā)展的互動(dòng)規(guī)律

　　出行結(jié)構(gòu)演變規(guī)律與優(yōu)化途徑

　　新型城鎮(zhèn)化背景下城市與區(qū)域綜合交通功能融合及結(jié)構(gòu)體系的重塑

　　服務(wù)需與供給的自適應(yīng)與反制雙向作用理論

　　基于出行行為與空間特征映射關(guān)系的規(guī)劃模型體系

　　面向“情景規(guī)劃(scenario planning)”的深度不確定性模型(models with deep uncertainty)研發(fā)

　　通子系統(tǒng)運(yùn)行水平關(guān)聯(lián)性理論及系統(tǒng)內(nèi)外影響因素關(guān)聯(lián)度量化評(píng)價(jià)技術(shù)